律師質疑提高卷煙消費稅率程序違法

　　許浩 郝成

　　3月15日，《中華人民共和國立法法修正案》頒布實施。該法第八條明確了稅收法定原則，即稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律。

　　5月7日，財政部、國家稅務總局[微博]發出了《關于調整卷煙消費稅的通知》(財稅〔2015〕60號，以下稱“60號文”)，將“卷煙批發環節從價稅稅率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征從量稅”。

　　對于提高煙草稅稅率的法律依據，上述兩部委在文件中的表述是“經國務院批準”。

　　這引起了法律界人士的質疑。律師韓甫政致函財政部和國家稅務總局，要求撤銷“60號文”。他認為財政部和國家稅務總局在《立法法》修改實施后，還以原通知的形式來調整《立法法》所明確規定的“稅率”，此種行政行為不符合《立法法》等法律規定。

　　依據之爭

　　時隔6年之后，再次上調煙草稅稅率。5月7日，財政部、國家稅務總局發布了《關于調整卷煙消費稅的通知》(財稅〔2015〕60號，以下稱“60號文”)，將“卷煙批發環節從價稅稅率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征從量稅”。

　　對于提高煙草稅稅率的法律依據，上述兩部委在文件中的表述是“經國務院批準”。

　　5月8日，國家煙草專賣局也下發通知，將所有卷煙批發價格均上調6%，并按照零售毛利率不低于10%的原則同步提高建議零售價格。《中國經營報》記者走訪北京多家香煙銷售店后發現，香煙零售價平均上漲了10%，還有部分“煙民”已在漲價前搶購“囤煙”。

　　“60號文”不但引起了“煙民”的注意，也引起了法律界人士的關注。

　　5月14日，律師韓甫政致函財政部和國家稅務總局，要求撤銷“60號文”。他認為財政部和國家稅務總局在《立法法》修改實施后，還以原通知的形式來調整《立法法》所明確規定的“稅率”，此種行政行為不符合《立法法》等法律規定。

　　3月15日，第九屆全國人民代表大會第三次會議通過了《立法法修正案》，其第八條明確了稅收法定原則，即稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律。

　　韓甫政認為，在3月15日《立法法修正案》通過之前，因《立法法》等無有關稅率調整的具體規定，所以過去多年來各項稅率的調整等，往往都由財政部和國家稅務總局來確定。

　　受國際油價下跌影響，我國成品油價格在去年11月29日、12月13日及今年1月12日迎來多次下調。財政部和國家稅務總局下發通知，三次上調汽油和柴油等成品油的消費稅。對于提成品油消費稅稅率的法律依據，上述兩部委在文件中的表述，有的存在“經國務院批準”，有的則沒有。

　　這種未經過立法機關討論就上調稅率的做法，備受爭議。韓甫政認為，在3月15日《立法法修正案》通過之后，因《立法法修正案》對包括稅率在內的“納稅”有了明確而具體的規定，即以立法的形式確定“稅收法定”原則之后，稅率的確定就應當嚴格依照這一原則執行。

　　對于韓甫政的質疑，記者致函財政部，截至發稿前財政部并沒有給出解釋理由。

　　程序瑕疵

　　中國政法大學教授、財稅法研究中心主任施正文認為，在現行的法律框架下，財政部和國家稅務總局以下發通知的形式，提高卷煙消費稅率的程序存在瑕疵。

　　施正文介紹，卷煙消費稅的法律依據是《消費稅暫行條例》。該條例只是行政法規，尚未經過全國人大立法。按以往的慣例，調整消費稅稅率只需由財政部和國稅總局起草意見后上報國務院，由國務院審批通過后，再以部委名義發布。

　　3月15日通過的《立法法修正案》，第八條第六項明確規定，下列事項只能制定法律：稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度。

　　韓甫政認為，顯然，按照《立法法修正案》中的規定，包括卷煙消費稅在內的“稅率的確定”，實行“稅收法定”原則，即包括稅率在內的“納稅”只能是全國人大或全國人大常委會制定的法律，絕不能是國務院部委的紅頭文件(諸如通知等)。

　　施正文認為，根據《消費稅暫行條例》規定，國務院是消費稅的征收主體，所以，按法律規定的程序，應該以修訂《消費稅暫行條例》的方式，或者由國務院直接發布消費稅調整決議來調整消費稅。

　　2014年12月，根據來自國家衛計委的統計數字，我國是世界上最大的煙草生產國和消費國，全國吸煙人數超過3億。

　　施正文認為，卷煙消費稅稅率調整涉及3億“煙民”的切身利益。如此重大的政策決定，相關部門應該開門立法，廣納民眾和專家的意見，方案在大范圍論證的情況下再進行決策。此外，控煙是很復雜的社會問題，并不單純是靠稅收調整的經濟行為。

　　2009年，我國的煙草消費稅也曾有過一次上調，但煙草價格因煙草消費稅上漲的同時，煙草的銷量不減反增，控煙的效果不盡如人意。

　　北京京師律師事務高級合伙人王殿學認為，《立法法修正案》實施還不到兩個月，希望政府部門順應潮流，主動履行稅收法定，邁出實施稅收法定的實質性一步。

　　“對于此次調整稅率，我建議全國人大常委會進行審查。我們期待這種審查，也期待行政部門邁出稅收法定的實質性的第一步。”王殿學說。